Municipio de Morovis v. Adorno Marrero 169 P.R. 392

169 P.R. 392

Municipio de Morovis, peticionario, v. Ángel A. Adorno Marrero, etc., recurridos; Municipio de Morovis, peticionario, v. Heriberto Rodríguez Adorno, etc., recurridos.

Número: CC-2004-891

Resuelto: 31 de octubre de 2006

*394María E. Ramoso Ortiz y Carlos J. Vargas Ferrer, abogados de la parte peticionaria; Fernando L. Gallardo, de Woods & Woods LLP, abogado de la parte recurrida.

La Jueza Asociada Señora Fiol Matta

emitió la opinión del Tribunal.

El presente caso permite expresarnos sobre el alcance de la prohibición contenida en el Art. 4.004 de la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 (21 L.P.R.A. see. 4154) (Ley de Municipios Autónomos), en cuanto a que un asambleísta que renuncie a su escaño no puede, durante el término por el cual fue electo como legislador municipal, ocupar puestos municipales de confianza o de carrera en el municipio en que fue electo si éstos fueron creados o mejorados en su sueldo durante dicho término. Por las razones que exponemos a continuación, reafirmamos la norma del caso de *395González v. Alcalde de Utuado, 101 D.P.R. 47 (1973), y resolvemos, además, que un ex asambleísta que ocupe un cargo municipal luego de su renuncia al escaño político no debe disfrutar de un beneficio legislado por la Asamblea de la cual formó parte, y debe devolver el dinero que haya recibido en contravención a esta norma. No obstante, aclaramos que esta prohibición no aplica cuando el beneficio se legisla antes de que el asambleísta sea parte de la asamblea municipal o por una asamblea municipal de la cual no formó parte, aunque entre en efecto durante el cuatrienio para el cual fue electo.

I

Los hechos de este caso son los siguientes. En marzo de 2002 el Municipio de Morovis, luego de un informe de la Oficina del Contralor Puerto Rico, demandó en cobro de dinero a los recurridos, el señor Rodríguez Adorno y el señor Adorno Marrero. El Municipio reclamaba el reembolso de los salarios que recibieron los recurridos por los servicios que prestaron como empleados de confianza, por en-tender que sus nombramientos fueron contrarios al Art. 4.004 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. Posteriormente, el Municipio de Morovis enmendó su demanda para reclamar, no la totalidad de los salarios, sino la diferencia entre los salarios de los puestos antes de que empezara el cuatrienio de 1997-2002 y los aumentos recibidos durante ese cuatrienio. Esto debido a que los recurridos fueron asambleístas durante un período del cuatrienio durante el cual se hicieron efectivos los aumentos para sus puestos.

Los eventos que propiciaron la controversia fueron los siguientes. El señor Rodríguez Adorno fue electo asambleísta para el cuatrienio de 1997-2002. Antes de esto había servido como asambleísta desde el 13 de mayo de 1994, fecha cuando llenó una vacante que surgió para su partido *396en la Asamblea del pueblo de Morovis. El 11 de agosto de 1998, efectivo al 31 de agosto de 1998, éste renuncio al cargo de asambleísta; el 16 de septiembre de 1998 fue nombrado al puesto de confianza de Director del Departamento de Recreación y Deportes Municipal. El señor Adorno Marrero también fue electo asambleísta para el cuatrienio de 1997—2002. Este renunció al cargo de asambleísta municipal el 21 de enero de 1999, efectivo ese mismo día, y el 11 de mayo de 1999 fue nombrado al puesto de confianza de Director de Obras Públicas.

Durante el año fiscal 1992-1993, la Asamblea Legislativa de Morovis aprobó el Plan de Clasificación de Puestos y Retribución Uniforme, que disponía de unos aumentos durante el cuatrienio de 1997-2000 para los puestos de confianza que existiesen en ese municipio.(1) El 15 de enero de 1993, conforme a la nueva Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, la Asamblea de Morovis actualizó la Ordenanza de Puestos de Confianza e incluyó entre esos puestos los cargos que eventualmente ocuparían los recurridos. Véase Ordenanza Núm. 11 Serie 1992-93 del Municipio de Morovis. Mientras los recurridos formaban parte de la Asamblea Municipal de Morovis, ésta aprobó la Resolución Núm. 52 Serie 1997-98, que establecía el presupuesto del municipio para el año fiscal 1998-1999. Se hacía entrar en vigor con este presupuesto el plan de aumentos aprobado en el Plan de Clasificación de Puestos y Retribución Uniforme de 1993. Luego de que los recurridos renunciaran a la asamblea municipal y se ocuparan sus nuevos puestos —que eran cargos de confianza— la Asamblea de la cual habían formado parte aprobó la Resolución Núm. 3 Serie 1999-2000, mediante la cual se aumentaron, efectivo el 1 de julio de *3971999, las escalas salariales de varios puestos de confianza, entre ellos los puestos de los recurridos.(2)

Al concluir la presentación de la prueba del municipio, los recurridos solicitaron la desestimación del caso. El Tribunal de Primera Instancia accedió por entender que no se había violado el Art. 4.004 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, ya que el primer aumento cuestionado obedeció al Plan de Clasificación de Puestos y Retribución Uniforme que aprobó una Asamblea Legislativa de la cual los recurridos no formaban parte, y el segundo aumento fue hecho por la Asamblea Legislativa de Morovis de la cual ellos formaban parte, pero no mientras ellos fueron miembros de ésta. Concluyó el tribunal que ellos no participaron de la aprobación de ninguno de los aumentos, por lo cual no estaban sujetos a la prohibición del Art. 4.004, supra. El Tribunal de Primera Instancia entendió también que la causa de acción del municipio debía ser desestimada, pues los recurridos no eran los llamados a responder según el Art. 11.027 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. see. 4576. El municipio acudió al Tribunal de Apelaciones, el cual confirmó la decisión del foro de instancia por entender que los ex asambleístas no estaban sujetos a la prohibición del Art. 4.004, supra, ya que no participaron de la aprobación de ninguno de los aumentos.

Por esa razón el Municipio de Morovis acude ante nosotros y nos plantea que se equivocaron el foro apelativo y el de instancia al resolver contrario a nuestra decisión en González v. Municipio de Utuado, supra. Por su parte, los recurridos sostienen que no se ha violado el Art. 4.004 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, ya que ellos no participaron en la aprobación de ninguno de los aumentos. En *398la alternativa, plantean que no son ellos los llamados a responder por la violación, puesto que según el Art. 11.027 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, le corresponde a los funcionarios que negligentemente aprobaron la acción de personal o el pago, devolver el dinero pagado en contravención a las disposiciones de la ley.

Ante estos hechos y los planteamientos de las partes, debemos resolver las cuestiones siguientes. Primero, si la prohibición del Art. 4.004 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, aplica cuando la mejora al puesto municipal ha sido legislada antes de que el asambleísta entre a formar parte de la Asamblea Municipal, pero entra en efecto durante el período para el cual éste fue electo. También debemos decidir si el artículo antes mencionado aplica cuando se ocupa un puesto una vez se renuncia al cargo de asambleísta y la Asamblea Municipal a la cual se renunció legisla un aumento. De responderse alguna de las preguntas en la afirmativa, debemos determinar quiénes son los responsables de devolver el dinero que se pagó en contravención de la ley.

II

A. La Ley de Municipios Autónomos contiene varias normas que procuran mantener la pureza de las acciones municipales y la de sus funcionarios, en especial la de los asambleístas. Entre esas normas se encuentran el Art. 4.004 y el Art. 11.027, supra. El Art. 4.004, supra, en lo pertinente a este caso, dispone:

Las siguientes normas generales regirán la conducta de los legisladores municipales en todo aquello que se relacione directa o indirectamente con los deberes oficiales de su cargo:
(b) No podrán ser funcionarios ni empleados del municipio de cuya legislatura sean miembros. No obstante lo antes dispuesto, cualquier legislador municipal que renuncie a su cargo como tal, podrá ocupar cualquier cargo o puesto de confianza o de carrera en el municipio en que fue electo, siempre y cuando *399se trate de un cargo o puesto que no haya sido creado o mejorado en su sueldo durante el término por el cual fue electo legislador municipal.

Por su parte el Art. 11.027, supra, provee:

(b) Cualquier suma de dinero pagada en relación con acciones de personal en contravención con las disposiciones de este subtítulo, de los reglamentos o de las normas aprobadas conforme al mismo, será recuperada del funcionario o empleado que, por descuido o negligencia, aprobare o refrendare la acción de personal o de aquel que aprobare dicho pago, o que suscribiere o refrendare el comprobante, nóminas, cheque u orden de pago; o de las fianzas de dicho funcionario. Los dineros así recuperados se reintegrarán al tesoro del municipio correspondiente, según sea el caso.

La primera de estas disposiciones de la Ley de Municipios Autónomos proviene de la Sec. 15 del Art. Ill de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1. Antes de que se adoptara la ley de municipios vigente, la Ley Municipal de 1960 contenía la misma prohibición. No obstante, esta prohibición se incluyó haciendo referencia directa a la disposición constitutional.(3) Entre las limitaciones de las que hablaba este artículo de la Ley Municipal de 1960 se encontraba la de la Sec. 15 del Art. Ill de nuestra Constitución, supra. Esta sección establece que:

Ningún Senador o Representante podrá ser nombrado, durante el término por el cual fue electo o designado, para ocupar en el Gobierno de Puerto Rico, sus municipios o instrumentalidades, cargo civil alguno creado, o mejorado en su sueldo, durante dicho término. Ninguna persona podrá ocupar un cargo en el Gobierno de Puerto Rico, sus municipios o instrumentalidades y ser al mismo tiempo Senador o Representante. Estas disposiciones no impedirán que un legis*400lador sea designado para desempeñar funciones ad honorem. Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1999, págs. 377-378.

Esta prohibición continuó formando parte de la reglamentación a la cual estaban sujetos los asambleístas cuando se derogó la Ley Municipal de 1960 y se adoptó la Ley Orgánica de los Municipios de Puerto Rico en 1980.(4) Además, con esta ley, al igual que en la regulación vigente, se dejó claro que, como excepción a la norma de que los asambleístas no pueden ocupar otros puestos en el municipio durante el término para el cual fueron electos, una vez los asambleístas renuncian al cargo pueden ocupar un cargo municipal siempre y cuando el cargo o puesto a ocupar no haya sido creado o mejorado en su sueldo durante el término por el cual fue electo o designado.

El propósito de todas estas legislaciones es dual. De una parte, se trata de evitar que se acumulen en unas pocas manos varios sueldos. También, se intenta impedir que los legisladores se beneficien de las influencias que pueden tener mientras están en su cargo y aún después.(5) *401Con esto en mente fue que los redactores de la Constitución decidieron extender la prohibición a la ocupación de dos cargos públicos, no sólo durante el tiempo mientras se ejercía el cargo legislativo, sino por todo el término para el cual se fue electo.

En Cordero, Auditor v. Tribl. de Distrito, 72 D.P.R. 378, 380 esc. 1 (1951), interpretando la Sec. 15 del Art. Ill de nuestra Constitución, supra, resolvimos que la frase “durante el tiempo por el cual hubiere sido electo” se utilizó porque los redactores de la Constitución quisieron que los legisladores fueran inelegibles durante todo el período de tiempo por el cual fueron electos, independientemente de que hubiesen renunciado a su escaño. Asimismo, hemos resuelto que los redactores, al adoptar esa frase, quisieron prohibir absolutamente el que un senador o representante ocupe un cargo civil en el Gobierno de Puerto Rico, sus municipios o instrumentalidades, que haya sido creado o mejorado en su sueldo durante el término por el cual fue electo. González v. Alcalde de Utuado, supra. Al mismo tiempo, en González v. Alcalde de Utuado, supra, extendimos esta prohibición a los asambleístas municipales, ya que la Ley Municipal de 1960, vigente para la fecha del caso, se refería directamente a la prohibición constitucional. Esta prohibición permaneció en la Ley Orgánica de los Municipios de Puerto Rico y en la actual Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991.

De igual modo, continúa vigente la norma que permite a los miembros de la Asamblea Municipal renunciar a sus escaños legislativos para ocupar cargos adminis*402trativos o puestos en los municipios en que fueron electos, siempre y cuando el cargo o puesto no se haya creado o mejorado en su sueldo durante el término por el cual fue electo o designado. En otras palabras, la ley establece claramente que la única forma para que un asambleísta ocupe un cargo administrativo o un puesto municipal durante el término para el cual fue electo es, primeramente, renunciando al puesto de asambleísta y, en segundo lugar, que el cargo que vaya a ocupar no haya sido mejorado o creado durante el término para el cual él fue electo asambleísta. En cuanto a esta prohibición, establecimos que se trataba de una prohibición absoluta.

B. Hoy debemos resolver si la norma dispuesta en el Art. 4.004 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, se refiere solamente a una mejora legislada durante el término por el cual fue electo el ex asambleísta o se refiere también a una mejora que haya entrado en efecto durante ese período. No hay duda que, debido al propósito de la ley, la prohibición aplica cuando la mejora fue legislada durante el período para el cual el asambleísta fue electo, aunque él no haya participado en su aprobación por haber renunciado antes de vencerse su término. Lo que se pretende evitar en esos casos es que el asambleísta haga uso de las influencias que se derivan de su puesto. Este peligro no existe cuando el asambleísta no tuvo relación alguna con la Asamblea Municipal que legisló la mejora o que creó el cargo, por lo que la prohibición no debe aplicar a mejoras legisladas en períodos anteriores a aquel para el cual fue electo el asambleísta. En la controversia ante nosotros, por ejemplo, el Tribunal de Primera Instancia determinó que uno de los aumentos reclamados obedeció al Plan de Clasificación de Puestos y Retribución Uniforme del municipio de Morovis, legislado por una Asamblea Municipal anterior. No se puede sostener, por lo tanto, que los primeros aumentos que se otorgaron a los recurridos en este caso estén prohibidos por la ley. En vista de ello, resolvemos que *403no están obligados a rembolsar lo recibido por ese aumento.

C. Por otra parte, queda por analizar si los recurridos podrían beneficiarse de los aumentos que aprobó, después que ellos renunciaran, la Asamblea Municipal de la cual formaron parte. Este asunto no está contemplado en la ley. No obstante, en González v. Alcalde de Utuado, supra, aclaramos esta misma laguna que surgía también bajo la Ley Municipal de 1960. Resolvimos que en esos casos los asambleístas no se pueden beneficiar de los aumentos salariales.

En González v. Alcalde de Utuado, supra, un asambleísta pasó a ocupar un cargo municipal luego de renunciar a la Asamblea Municipal. Después de su renuncia, pero durante el período para el cual había sido electo, se aumentó el salario del cargo. El Secretario de Hacienda ordenó retener la cantidad correspondiente al aumento. El ex asambleísta solicitó una sentencia declaratoria que estableciera su derecho a disfrutar del aumento. El tribunal de instancia concluyó que las retenciones eran ilegales. La controversia llegó a nosotros, y nos cuestionamos en aquel momento si procedía que se le dedujera lo cobrado en ex-ceso a su sueldo antes del aumento. Resolvimos que sí, y revocamos al tribunal de instancia. Aunque no hicimos una expresión precisa sobre el asunto, se desprende de nuestra decisión que en esos casos no se puede disfrutar del aumento y que el ex asambleísta es responsable de reponer el dinero que haya recibido en contravención a la regulación municipal. Es la única solución cónsona con el propósito de la ley. Permitir que un ex asambleísta se beneficie del aumento legislado en estas circunstancias propendería a que los ex asambleístas utilicen sus influencias para obtener un beneficio personal de sus ex compañeros. Esto es precisamente lo que las leyes que regulan a los municipios han tratado de prevenir por casi 50 años. La sana administración de los gobiernos municipales no puede manipularse de *404esta forma. Es por eso que resolvemos que el segundo aumento que disfrutaron los recurridos es contrario a nuestro ordenamiento, aunque la situación no esté contemplada específicamente por la Ley de Municipios Autónomos.

D. Por último, debemos expresarnos sobre la alegación de los recurridos, acogida por el Tribunal de Primera Instancia, de que no son ellos quienes deben responder en este caso. Los ex asambleístas aducen que según el Art. 11.027 de de la Ley de Municipios Autónomos, supra, les corresponde a los funcionarios que negligentemente aprobaron la acción de personal o el pago, devolver el dinero pagado en contravención a las disposiciones de la ley. Los ex asambleístas buscan de este modo que se mantenga la decisión de los foros inferiores de desestimar el pleito en su contra, y quedarse así con el dinero que fue pagado en exceso.

La posición de los recurridos es evidentemente incorrecta. En González v. Alcalde de Utuado, supra, ante la ausencia de una regulación precisa en la ley municipal, hicimos uso de la equidad y permitimos la retención en el salario que había hecho el alcalde al ex asambleísta, según se desprende de nuestra decisión, para recobrar lo pagado en exceso y para evitar que el ex asambleísta siguiese beneficiándose del aumento legislado por la Asamblea Municipal a la cual fue electo. De igual modo, en este caso debemos hacer uso de la equidad y de los principios generales del Derecho ante la ausencia de una disposición en la Ley de Municipios Autónomos que directamente provea un remedio para situaciones como la que tenemos ante nuestra consideración. Ya que hemos resuelto que la razón para no permitir que los ex asambleístas se beneficien del segundo aumento es evitar que éstos se aprovechen indebidamente de sus cargos, deben ser ellos los responsables de devolver el dinero recibido indebidamente. Permitir que retengan la porción de lo recibido equivalente a la mejora que legisló —después de su renuncia— la Asamblea Legislativa a la cual fueron electos, conlleva el consentir a que se aprove*405chen de su posición, además de que constituiría un enriquecimiento injusto.

Por otra parte, el referido Art. 11.027 de la ley a la que se refieren los recurridos no pretende liberar a los ex asainbleístas de responsabilidad en casos como el de autos. Esto sería contrario al espíritu que permea toda la ley, cuyo objetivo, según explicáramos, es evitar que los miembros de las Asamblea Municipal se aprovechen de sus puestos. Los aumentos legislados por la Asamblea Municipal a la que pertenecieron los recurridos no podían ser disfrutados por los ex asambleístas, quienes son responsables del provecho indebido que derivaron de sus cargos. Por eso no procede, como sostienen los recurridos, que se desestime el pleito en su contra. Esta posición es cónsona con lo que resolvimos en González v. Alcalde de Utuado, supra, y con la política pública de la Ley de Municipios Autónomos.

III

Por todo lo anterior, se revocan las sentencias del Tribunal de Primera Instancia y del Tribunal de Apelaciones en cuanto que los recurridos pueden beneficiarse del segundo aumento otorgado mientras fueron asambleístas. Por otro lado, se confirma sus sentencias en cuanto a que no podían aprovecharse de los aumentos aprobados de acuerdo con el Plan de Clasificación de Puestos y Retribución Uniforme de 1993. Por último, se revoca la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en cuanto desestimó la demanda contra los recurridos por entender que éstos no eran los llamados a responder, ya que, por el contrario, los recurridos deben responder por los beneficios recibidos en contravención a lo pautado en esta opinión.

Se dictará sentencia de conformidad.

El Juez Asociado Señor Fuster Berlingeri emitió una opinión concurrente en parte y disidente en parte.

*406Opinión concurrente en parte y disidente en parte emitida por el

Juez Asociado Señor Fuster serlingeri.

I

Como se señala en la opinión de la mayoría del Tribunal, en el caso de autos están en cuestión dos aumentos de salarios que fueron impugnados por el Contralor de Puerto Rico, por considerar éste que los funcionarios municipales concernidos no tenían derecho a ninguno de ellos. La mayoría del Tribunal entiende que los recurridos pueden disfrutar de uno de los aumentos en cuestión, pero no del otro.

Concurro con la mayoría en cuanto a que los funcionarios municipales referidos no podían beneficiarse de los aumentos de sueldo que fueron aprobados durante el término para el cual fueron electos, aunque ello sucedió luego de sus renuncias como asambleístas municipales. Disiento, sin embargo, en cuanto a que dichos funcionarios sí podían beneficiarse del otro aumento salarial en cuestión, que fue puesto en vigor mientras ellos formaban parte de la Legislatura Municipal, aunque legislado previamente. Veamos.

II

En marzo de 2002 el Municipio de Morovis (Municipio) demandó a los señores Ángel A. Adorno Marrero y Heriberto Rodríguez Adorno (recurridos), así como a sus respectivas Sociedades Legales de Bienes Gananciales. El Municipio reclamó el reembolso de ciertas cantidades pagadas a los recurridos en concepto de salarios mientras éstos fungieron como directores de dos dependencias municipales.

Los recurridos fueron electos asambleístas municipales de Morovis en el cuatrienio de 1997 al 2000. Según surge del expediente, mientras los recurridos aún ocupaban sus *407escaños como asambleístas municipales, se aprobó la Resolución Núm. 52 Serie 1997-1998, mediante la cual entró en vigor el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Municipio para el año fiscal 1998-1999. Con esta medida se puso en vigor y se hizo efectivo un plan de aumentos aprobado en el Plan de Clasificación de Puestos y Retribución Uniforme de 1993, y de ese modo se aumentó el salario mensual del Director de Obras Públicas Municipales de $1,926 a $2,025, y el del Director de Recreación y Deportes de $1,250 a $1,342 mensuales.

Posteriormente, en agosto de 1998, el recurrido Rodríguez Adorno renunció a su escaño legislativo y fue nombrado Director de Recreación y Deportes del Municipio. Por su parte, el recurrido Adorno Marrero renunció a su escaño como asambleísta a finales de enero de 1999 y fue nombrado Director de Obras Públicas del Municipio.

Así las cosas, cuando los recurridos ya no eran miembros de la Asamblea Municipal, pero antes de que expirara el término para el cual habían sido electos como asambleístas municipales, sus respectivos puestos ejecutivos fueron mejorados nuevamente en cuanto a salarios. En julio de 1999, la Asamblea Municipal aumentó el salario del Director de Obras Públicas en $550, para un total de $2,575 al mes, y en enero de 2000 aumentó en $196 la compensación para el Director de Recreación y Deportes, llevando su salario a un total de $1,538 mensuales.

A raíz del Informe de Auditoría M-02-09 rendido por el Contralor de Puerto Rico el 24 de septiembre de 2001, el Municipio presentó las demandas que dieron lugar al caso de autos. En el referido informe del Contralor se señalaron varias irregularidades cometidas durante el periodo comprendido entre el 1 de julio de 1997 y el 30 de junio de 2000 por el entonces Alcalde de Morovis, señor Russe González. La Oficina del Contralor concluyó que debido a que los sueldos para los puestos de Director de Obras Públicas y de Director de Recreación y Deportes habían sido aumentados *408en dos ocasiones durante el referido cuatrienio, los recurridos ocuparon dichos puestos ilegalmente, y procedía entonces la devolución de la totalidad de los salarios percibidos por éstos.

Una vez finalizado el desfile de prueba, los recurridos solicitaron la desestimación de las demandas a tenor con la Regla 39.2(c) de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III. Según argumentaron los recurridos, el Municipio no tenía derecho a la concesión de ningún remedio, pues no demostró que ellos hubiesen actuado ilegalmente. Tras escuchar las alegaciones de las partes, el Tribunal de Primera Instancia concluyó que el Municipio peticionario no tenía derecho a remedio alguno y declaró “con lugar” la solicitud de desestimación.

El Municipio recurrió de esta determinación ante el Tribunal de Apelaciones el cual, tras ciertos incidentes procesales, confirmó al foro de primera instancia por los mismos fundamentos.

Inconforme, el Municipio acudió oportunamente ante nos y planteó, en síntesis, que había errado el Tribunal de Apelaciones al no aplicar nuestros precedentes y confirmar la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia, a pesar de que se presentó prueba suficiente para sostener las alegaciones de las demandas.

III

El Art. 4.004 de la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, según enmendado por la Ley Núm. 81 de 29 de octubre de 1992, dispone, en lo pertinente, lo siguiente:

Las siguientes normas generales regirán la conducta de los legisladores municipales en todo aquello que se relacione directa o indirectamente con los deberes oficiales de su cargo:
(b) No podrán ser funcionarios ni empleados del municipio de cuya legislatura sean miembros. No obstante lo antes dis*409puesto, cualquier legislador municipal que renuncie a su cargo como tal, podrá ocupar cualquier cargo o puesto de confianza o de carrera en el municipio en que fue electo, siempre y cuando se trate de un cargo o puesto que no haya sido creado o mejorado en su sueldo durante el término por el cual fue electo legislador municipal. (Énfasis suplido.) 21 L.P.R.A. see. 4154.

Según la citada disposición, es legítimo que un asambleísta renuncie a su escaño y pase a ocupar algún puesto en la administración municipal en tanto no pretenda beneficiarse de ningún aumento de sueldo realizado durante el término por el cual fue electo legislador municipal. El propósito de dicha disposición es evitar que una persona que haya sido legislador municipal se beneficie indebidamente del cargo para el cual fue electo. Dicho artículo aplica claramente a los aumentos salariales que aquí nos conciernen. Resulta evidente que los recurridos no podían beneficiarse de los aumentos de sueldo iniciales, aquellos que fueron puestos en vigor y así realizados mientras ellos formaban parte de la Legislatura Municipal. Los recurridos Rodríguez Adorno y Adorno Marrero tampoco podían beneficiarse de los aumentos de sueldo aprobados durante el término para el cual fueron electos, aunque fuesen posteriores a sus renuncias como asambleístas.

Para evaluar la controversia ante nos debemos tener presente el trasfondo histórico del Art. 4.004 de la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, supra. Dicho trasfondo se extiende hasta la propia Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, la cual dispone en la Sec. 15 de su Art. Ill, conocida como la “Cláusula de Incompatibilidad de Car-gos”, lo siguiente:

Ningún Senador o Representante podrá ser nombrado, durante el término por el cual fue electo o designado, para ocupar en el Gobierno de Puerto Rico, sus municipios o instrumentalidades, cargo civil alguno creado, o mejorado en su sueldo, durante dicho término. Ninguna persona podrá ocupar un cargo en el Gobierno de Puerto Rico, sus municipios o instrumentalidades y ser al mismo tiempo Senador o *410Representante. Estas disposiciones no impedirán que un legislador sea designado para desempeñar funciones ad honorem. (Énfasis suplido.) Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1999, págs. 377-378.(1)

Dicha disposición constitucional fue incorporada en las distintas piezas legislativas que regulan a los municipios. Así por ejemplo, la Ley Núm. 142 de 21 de julio de 1960, conocida como la Ley Municipal, disponía en su Art. 29 (21 L.P.R.A. see. 1171 (ed. 1961) lo siguiente:

Todas las limitaciones impuestas por la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y por la Ley de Relaciones Federales con Puerto Rico a la Asamblea Legislativa y a sus miembros, serán aplicables, hasta donde fuere posible, a la asamblea municipal y a los miembros de la misma.

Dicho precepto también fue incluido en el Art. 4.17 de la Ley Núm. 146 de 18 de junio de 1980, conocida como la anterior Ley Orgánica de los Municipios de Puerto Rico, 21 L.P.R.A. see. 3067 (ed. 1988).

El citado Art. 4.004 de la vigente Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, supra, ha incorporado esencialmente la misma norma. Por ende, para disponer de la controversia de autos debemos revisar la interpretación que anteriormente hemos hecho de la frase “durante el término por el cual fue electo o designado”.

En Cordero, Auditor v. Tribl. de Distrito, 72 D.P.R. 378, 385 (1951), dijimos que la aludida frase había sido empleada consistentemente por los redactores de distintas piezas legislativas “dondequiera que ... quisieron hacer que un legislador fuera inelegible durante todo el período *411de tiempo por el cual fué electo, independientemente de su renuncia del escaño legislativo”. (Énfasis suplido.)(2)

Posteriormente, en González v. Alcalde de Utuado, 101 D.P.R. 47, 50 (1973), reafirmamos dicha interpretación y explicamos que un examen del Diario de Sesiones de la Convención Constituyente no revelaba “debate, comentario o discusión que en forma alguna indicase un sentir o interpretación de la frase ‘durante el término para el cual fue electo’ contrario al significado ‘consagrado por el uso’ ...”. íd., pág. 51.

Nótese que en el Art. 4.004 de la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, supra, se adoptó la terminología en cuestión después de que ésta fuese interpretada por este Foro. Al así proceder, la Asamblea Legislativa escogió una frase cargada de significado, conforme al historial relatado antes. Es evidente que de no haber estado de acuerdo con ese significado y sus implicaciones, la Asamblea Legislativa hubiese empleado otras palabras.

No hay ninguna razón para variar hoy la interpretación que durante cinco décadas hemos dado a las disposiciones constitucionales y estatutarias que prohíbe a los legisladores (en este caso municipales) ocupar un cargo que haya sido creado o mejorado en su sueldo durante el término por el cual fueron electos legisladores. La interpretación es fiel a la intención de los que redactaron nuestra Constitución y de los integrantes de la Asamblea Legislativa, que sabiamente han querido adoptar una norma estricta para salvaguardar la sana administración gubernamental. No puede haber duda de que dicha norma fue incorporada íntegramente en el Art. 4.004 de la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, supra.

*412IV

Por las razones expresadas antes, concurro con el criterio de la mayoría del Tribunal en cuanto a que el aumento salarial aprobado específicamente durante el término para el cual los recurridos fueron electos asambleístas municipales —el segundo aumento— no los podía beneficiar. Pero me parece claro, además, que tampoco podían beneficiarse del aumento inicial, el que se puso en vigor precisamente siendo los recurridos miembros de la Asamblea Municipal. Es cierto que ese aumento fue legislado en concepto por una Asamblea Municipal anterior, pero se puso en vigor y se le dio existencia por la Asamblea Municipal a la que pertenecían los recurridos. No puede negarse, pues, que fue precisamente con el voto de los recurridos que se le dio actualidad y se hizo real el aumento salarial en cuestión. Los cargos en cuestión fueron “mejorados en su sueldo” por los recurrentes, ya que fueron éstos quienes hicieron efectivos los aumentos referidos. Me parece evidente que no podían beneficiarse de un resultado que ellos mismos fraguaron. En términos prácticos, los recurrentes tuvieron mucho más que ver con respecto al aumento inicial que en cuanto al segundo de los aumentos que aquí nos conciernen. Si este aumento les está vedado, no tiene sentido lógico decretar que pueden beneficiarse del primer aumento. No debe olvidarse, según lo ha indicado el profesor Trías Monge, que lo que se procura evitar es que el funcionario se beneficie de su propio acto legislativo. Véase el escolio 1 de esta ponencia y el texto allí citado. Tal beneficio vedado ocurriría aquí si se le permite a los recurridos que se beneficien del aumento inicial en cuestión, que ellos mismos legislaron cuando eran miembros de la Asamblea Municipal.

Aparte de lo anterior, la interpretación esbozada aquí por la mayoría, llevada hasta sus últimas consecuencias, conduciría a resultados insólitos o a anular la prohibición *413en cuestión. La mayoría resuelve que los recurridos pueden disfrutar del primer aumento o mejora, aunque se puso en vigor durante su incumbencia, dado que dicha mejora fue legislada antes de que ellos fueran miembros de la Asamblea Municipal. Esto implica que la prohibición operaría para los miembros de la asamblea electos para el cuatrienio en que fue “legislado” el aumento. El problema con lo anterior es que ya que el aumento en cuestión no estuvo en vigor durante el cuatrienio en el cual fue legislado, el resultado práctico sería, o bien prohibir que un ex legislador municipal ocupe un puesto que realmente no ha sido mejorado en sueldo, o dictaminar que la prohibición no aplica ni a los que legislaron el aumento ni a los que lo pusieron en vigor. Tales opciones son evidentemente insostenibles.

Como entiendo que el dictamen mayoritario descansa en puro conceptualismo y no es compatible con el principio normativo que aquí aplicamos, yo disiento de esta parte de ese dictamen.

Municipio de Morovis v. Adorno Marrero
169 P.R. 392

Case Details

Name
Municipio de Morovis v. Adorno Marrero
Decision Date
Oct 31, 2006
Citations

169 P.R. 392

Jurisdiction
Puerto Rico

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